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甘肅省人民政府辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的實施意見

發布日期:2022-06-29
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   甘政辦發〔2022〕75號各市、自治州人民政府,甘肅礦區辦事處,蘭州新區管委會,省政府各部門,中央在甘各單位:

   為貫徹落實《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號)精神,充分調動全社會參與生態保護修復的積極性,不斷筑牢西部生態安全屏障,經省政府同意,提出如下實施意見。

   一、參與內容鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程,圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動,對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主(包括責任人滅失、自然災害造成等)的生態保護修復。對有明確責任人的生態保護修復,由其依法履行義務,承擔修復或賠償責任。二、參與模式

   各地在不違反法律法規、政策和規劃的前提下,引導社會資本選擇以資源導向(ROD)或環境導向(EOD)為主要模式開展生態保護修復。社會資本可通過以下方式參與生態保護修復:

   (一)社會資本自主投資

   社會資本單獨或以聯合體、產業聯盟等形式出資開展生態保護修復,可以投資單獨生態保護修復項目或流域(區域)整體生態保護修復。

   (二)政府和社會資本合作

   社會資本可按照市場化原則設立基金,投資生態保護修復項目。對有穩定經營收入的項目,可采用政府和社會資本合作(PPP)模式,市、縣政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

   (三)公益參與

   鼓勵公益組織、個人等與政府及相關業務主管部門合作,通過建立公益基金等方式參與生態保護修復。

   社會資本投資實施生態保護修復項目時,可根據實際情況靈活選擇工程總承包(EPC、EPC+F)、授權—建設—運營(ABO)、流域治理+片區開發等模式。通過“生態保護修復+產業導入”,利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業,對政府批準的資源進行綜合利用獲得相應收益。對投資形成的碳匯、建設用地指標、耕地占補平衡指標等,由政府進行交易后按協議獲得相應收益。

   三、參與程序

   (一)科學設立生態保護修復項目

   市、縣政府及相關業務主管部門按照國土空間規劃、國土空間生態修復規劃等專項規劃,按照適宜性原則科學設立本級社會資本參與的生態保護修復項目,并組織編制生態保護修復方案和年度(階段)實施計劃,明確生態保護修復目標或核心指標、自然資源(其中礦產資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土)資產配置及后續產業發展需求等。對社會資本投資主體申請的項目組織審核,將符合要求的及時納入實施計劃。實施生態保護修復項目,必須廣泛征求群眾意見,并向社會公開相關信息。

   (二)擇優引入社會資本

   市、縣政府及相關業務主管部門按照公平、公正、公開原則,擇優引入社會資本,并對相關信息進行核實,依法依規確定參與模式、投資回報方式及標準、差別化管理機制,確保社會資本進得去、退得出、有收益。

   (三)加強項目實施監管

   市、縣政府及相關業務主管部門要強化項目實施監管,指導社會資本投資主體按照相關行業標準和技術規范實施項目,確保工程質量。及時糾正項目實施中不科學、不規范或影響生態環境安全的問題,對存在嚴重隱患的項目停工整改。

   (四)嚴格項目竣工驗收

   市、縣政府及相關業務主管部門按照“誰立項、誰驗收”原則組織項目竣工驗收,對政府和社會資本合作項目及涉及政府獎補的項目組織財務審計。有新增耕地和建設用地節余指標的項目驗收合格后,向省自然資源廳申請開展新增耕地和建設用地節余指標確認。

   (五)開展績效及信用評價

   市、縣政府及相關業務主管部門對社會資本參與的生態保護修復項目進行效益評價(生態效益、社會效益、經濟效益),對社會資本投資主體進行信用等級評價(工程質量、合同履行、從業行為、服務態度),評價結果向社會公開,作為政府確定社會資本投資主體資格和投資收益的依據。政府出資項目要委托第三方評估機構開展項目績效評價和投資主體信用評價。

   四、參與領域

   (一)森林草原生態保護修復

   針對森林草原覆蓋低、資源總量不足、分布不均、質量下降、功能退化以及有害生物防控、外來物種入侵等問題,實施國土綠化、水土流失治理、人工商品林建設、退化草原生態修復治理、野生動植物種群保護恢復等,開發碳匯項目,提升生態系統碳匯能力,增加碳匯增量。

   (二)河湖濕地生態保護修復

   針對河水斷流、河道淤積、湖泊水量減少、濕地萎縮以及水生態系統功能退化、生物多樣性減少等問題,實施河湖水系連通、河道清理整治、河岸帶植被修復、自然濕地岸線維護、植被恢復、野生動物棲息地恢復治理、水源涵養能力提升等,構建循環通暢、生態良好、功能完備的水生態系統。

   (三)沙化土地治理修復

   針對河西走廊和隴中隴東黃土丘陵地區土地沙化、土壤侵蝕、水土流失等問題,實施防護林網建設、退化植被修復、防風固化工程、小流域綜合治理、土壤改良等,形成林地草地耕地科學布局,多樹種相結合、喬灌草科學配置的綠色生態屏障,提升防風固沙和抵御自然災害能力。

   (四)自然保護地生態保護修復

   依據評估界定的自然保護地保護和建設范圍,開展自然保護地優化整合。在符合管控政策前提下,鼓勵當地居民、公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

   (五)農田生態系統保護修復

   針對生態功能減弱、生物多樣性減少、耕地土壤質量降低、開發利用與生態保護矛盾突出的農田生態系統,開展全域土地綜合整治,實施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、土地復墾、生物多樣性保護、高標準農田建設等,改善農田生境和條件。

   (六)城鎮生態系統保護修復

   針對城鎮生態系統連通不暢、生態空間不足等問題,實施生態廊道、生態清潔小流域、生態基礎設施和生態網絡建設,提升城鎮生態系統質量和穩定性。

   (七)礦山生態保護修復

   針對歷史遺留礦山存在的突出生態環境問題,實施地質災害隱患治理、損毀土地植被恢復、破損生態單元修復等,重建生態系統,合理開展修復后的生態化利用。開展綠色礦山建設,恢復礦區自然景觀和生態功能,提高礦產資源節約集約利用水平。

   (八)探索發展生態產業

   鼓勵和支持社會資本參與循環農(林)業、生態旅游、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資源利用等,發展經濟林產業、林下經濟產業和草、沙、生物質能源等特色產業,參與河道保護和治理,在水資源利用等產業中依法優先享有權益,參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用,推廣應用高效誘捕、生物天敵等實用技術,開展產品認證、生態標識、品牌建設等工作。

   五、支持政策

   (一)規劃管控

   1.各地在開展本轄區內生態保護修復本底調查(普查)、論證的基礎上,將生態保護修復重點項目、相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃和國土空間生態修復規劃。鼓勵社會資本參與生態保護修復方案編制,在符合法律法規政策和相關規劃的前提下,合理安排生態保護修復區域內各類空間用地規模、結構、布局和時序,并明確社會資本投資方向、重點領域和范圍,確保社會資本投資主體能夠清晰預測項目風險和盈利水平。

   2.項目范圍內涉及零散耕地、園地、林地、草地、其他農用地需要空間置換和布局優化的,可納入生態保護修復方案一并依法審批。涉及永久基本農田調整等法定審批事項的,依法辦理審批手續。項目完成后,通過年度國土變更調查統一調整土地用途,不動產登記機構依據調整土地用途文件辦理相關不動產登記。

   (二)產權激勵

   1.社會資本投資修復并依法獲得的土地使用權等相關權益,在完成修復任務后,可依法依規流轉并獲得相應收益。對社會資本投入并完成修復的國有建設用地,擬用于經營性建設項目的,在同等條件下,該生態保護修復主體在公開競爭中具有優先權。

   2.修復后新增農用地按相關地類承包經營權最高年限確定承包期并發包。農用地損毀后確實無法修復為原用途的,經省級自然資源部門會同相關部門組織核實,并征得土地權利人同意,依法依規處理土地權利人和損毀主體權利義務,報自然資源部核定后可變更為其他類型農用地(二級地類)或未利用地,涉及永久基本農田的,按規定進行調整補劃。

   3.廢棄或低效利用的國有建設用地修復后作為經營性建設用地的,在符合法律法規政策和規劃約束的前提下,可將生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一生態保護修復主體和土地使用權人,按照相關用途最長年限確定經營性建設用地使用權和其他用地經營權,并分別簽訂生態修復協議與土地出讓(出租)合同。用于非營利性的教育、科研、體育、公共文化、醫療衛生、社會福利等建設用地項目,可按劃撥方式供地。符合新產業用地政策的,可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應。經當地土地出讓協調決策機構集體認定,社會資本投資修復的建設用地出讓后,可通過土地出讓合同約定在兩年內分期繳納土地出讓金,首次不得低于50%,用于房地產開發的除外。

   4.廢棄或低效利用的集體建設用地,集體經濟組織可自行投資修復,也可吸引社會資本參與修復。修復后的土地符合法律法規、政策和規劃的,可根據國家統一部署穩妥推進農村集體經營性建設用地入市。社會資本參與生態修復的,土地所有權人與社會資本投資主體要簽訂協議明確投資及收益分成比例。

   5.修復后作為國有建設用地的,在符合法律法規、政策和規劃、土壤環境質量要求,不改變土地使用權人的前提下,經依法批準補繳土地出讓價款,可用于工業、商業、服務業等經營性活動。用于國家支持新產業、新業態的,經縣級以上人民政府批準,可繼續按原用途使用,過渡期為5年,過渡期滿后依法按新用途重新辦理用地手續。歷史遺留礦山廢棄建設用地修復后,在符合法律法規、政策和規劃前提下可作為城鎮建設用地使用。

   6.對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體,允許其依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權,從事旅游、康養、體育、農牧漁業等開發。發展旅游、養老服務產業,屬于自然景觀用地、農牧漁業用地,以及建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施,在不占用永久基本農田、不破壞生態環境和自然景觀的前提下,可不征收、不轉用,按現用途管理。

   7.社會資本投資的生態修復項目產生的新增耕地指標、騰退的建設用地指標在滿足投資主體的需求后,節余指標可進行跨區域交易,符合國家統籌要求的,申請國家統籌,指標交易的凈收益可按一定比例獎補投資主體。節余指標由市、縣政府統籌使用的,可按照指標流轉指導價的一定比例獎補投資主體。生態保護修復主體將自身依法取得的存量建設用地修復為農用地的,經驗收合格后,騰退的建設用地指標可用于其在省域范圍內占用同地類的農用地。

   8.修復后作為生態用地的,嚴格按照生態用地管理。屬于特許經營的項目,生態保護修復主體可與項目所在地縣級政府協議開展符合法律法規、政策和規劃允許的經營活動。以林草地修復為主的項目,可利用不超過3%的修復面積,從事生態產業開發。

   9.修復后作為林地、草地或濕地的項目,可根據國家碳匯排放及交易制度,參與全國碳排放權交易, 逐步提高生態系統碳匯交易量。改革完善林木采伐管理機制,依法放活人工商品林采伐,引導社會資本科學編制簡易森林經營方案,對具有一定經營規模的企業可單獨編制森林采伐限額,經審批后可依法依規采伐。經濟林、能源林等林木,可依據森林經營方案依法采伐。

   10.鼓勵企業利用新技術、新方法開展生態保護修復,企業可申報發明及使用專利,相關部門將其技術應用情況納入相關行業技術推廣示范目錄。

   (三)資源利用

   按照生態保護修復方案及其工程設計,對于合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料,河道疏浚產生的淤泥、泥沙,以及優質表土和鄉土植物,允許生態保護修復主體無償用于本修復工程,納入成本管理。如有剩余,由縣級以上人民政府依托公共資源交易平臺體系處置,并保障生態保護修復主體合理收益。

   (四)財稅支持

   發揮政府投入的帶動作用,探索通過政府和社會資本合作(PPP)、工程總承包(EPC、EPC+F)、授權—建設—運營(ABO)等模式引入社會資本開展生態保護修復,符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的林地,在符合公益林區劃界定條件并按照《甘肅省公益林管理辦法》履行相關審批程序后,可納入公益林管理。

   (五)金融支持

   1.在不新增政府隱性債務的前提下,支持金融機構參與生態保護修復項目,拓寬投融資渠道,優化信貸評審方式,積極開發適合的金融產品,按市場化原則為項目提供中長期資金支持。

   2.推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復的投資力度。支持符合條件的企業發行綠色債券,用于生態保護修復工程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨干企業上市融資。具備條件的企業發行綠色資產證券化產品,盤活資源資產。健全森林保險制度,鼓勵保險機構和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點,開展草原保險試點,加大保險產品創新力度,完善災害風險防控和分散機制。

   六、保障措施

   (一)加強組織領導

   各地要將鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復納入相關規劃,建立高效的協調機制。要進一步規范項目組織實施、資金管理、投資收益分配等制度,確保社會資本參與的生態保護修復項目順利開展。各級自然資源部門要編制生態修復規劃,強化工作統籌。各有關部門要按照職責分工,完善配套措施,細化操作流程,形成工作合力。

   (二)優化監管服務

   各地要主動加強服務,堅持依法行政,建立生態保護修復項目聯評聯審機制,簡化審查審批流程,營造公平競爭環境。要合理確定組織和參與模式,明確行業標準和質量要求,有效防范和控制項目投資風險。鼓勵開展生態保護修復理論和方法等基礎研究、關鍵技術研發和集成示范推廣,打造提升生態修復品牌,探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可持續發展模式。

   (三)強化宣傳引導

   充分利用各類媒體平臺,采取靈活多樣形式,加強生態保護修復典型案例宣傳,加大社會資本參與生態修復的政策解讀和輿論引導,主動回應社會和群眾關切,增強社會資本參與生態保護修復的榮譽感和獲得感,促進全社會關心支持生態保護修復事業。

   甘肅省人民政府辦公廳 

   2022年6月22日

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